Ook struikelt de Raad over mogelijke gevolgen van de compensatie voor de ‘leenstelselgeneratie’. Het kabinet schrijft in het voorstel al dat die juridisch niet nodig is, maar enkel bedoeld als gebaar. Mensen zouden snel het gevoel kunnen krijgen dat ze aanspraak mogen maken op tegemoetkoming als de regering beleid verandert, denkt de Raad. Dat zou beleidswijzigingen duur en ingewikkeld maken.

Het wetsvoorstel moet terug naar de ministerraad, oordeelt de Raad, voor het in de Tweede Kamer kan worden behandeld.

Joyce Esser, promovendus aan het Leidse Instituut voor Publiekrecht, legt uit: ‘De Raad van State zegt hier eigenlijk tegen de regering dat ze onvoldoende doordacht beleid voeren. “Denk nou eerst eens na voor je weer wat verandert en laat ook zien wat je overwegingen precies zijn” is de boodschap.’

De zogeheten ‘Afdeling advisering’ van de Raad van State is in Nederland de hoogste autoriteit op het gebied van bestuursrecht en kwaliteit van wetgeving. Alle wetsvoorstellen moeten van het instituut een advies krijgen. Dat gaat niet alleen over de juridische houdbaarheid, maar ook over de onderbouwing van het beleid.
Het wetsvoorstel voor de nieuwe basisbeurs krijgt vooral kritiek over de onderbouwing, zegt Esser.

‘De keuze voor de basisbeurs als zodanig is een politieke keuze en daar gaat de Raad niet over. Waar wel voor wordt gewaakt is dat die keuze goed wordt uitgewerkt, zodat uitvoeringsinstanties en eventueel een rechter straks weten waar ze aan toe zijn en wat er precies bedoeld wordt.’

In het advies geeft de Raad van State aan zorgen te hebben over de toekomstbestendigheid. De basisbeurs is eerder afgeschaft omdat er niet genoeg geld was en investeringen nodig waren.

Dat zou met het nieuwe stelsel opnieuw kunnen gebeuren. De onzekerheid hierover onder studenten is het tegenovergestelde van wat het kabinet met de basisbeurs beoogt. Daarom moet aannemelijk worden gemaakt dat er voldoende geld beschikbaar blijft om de studiefinanciering in stand te houden, oordeelt de Raad.

Het probleem met compensatie van de leenstelselgeneratie is dat het kabinet moet uitleggen waarom uitgerekend die lichting tegemoetkoming verdient, en niet andere gedupeerden van beleidsveranderingen.

Esser: ‘In dit geval zou de wetgever kunnen beargumenteren dat het alleen studenten betreft die in een ongelukkig gat gevallen zijn tussen de basisbeurzen, met grote grote persoonlijke gevolgen. Dat zou echter al snel lijken op een erkenning dat het beleid een politieke fout is geweest en dat zal de wetgever niet willen. Het kabinet zal dus liever het narratief willen aanhouden dat het beleid nou eenmaal weer gewijzigd is, maar dat ze vrijwillig een tegemoetkoming bieden.’

De Raad van State heeft vaker sterke kritiek op wetsvoorstellen, en de laatste jaren steeds vaker, ziet Esser.

‘Een zogenoemd “zwaar dictum”, waarin de Raad van State ingrijpende kritiek uit, en een wetsvoorstel eerst terug naar de ministerraad moet voor het eventueel toch naar de Tweede Kamer kan, wordt vaker gegeven. Maar dit advies past wel in een trend waarin men kritisch is op de kwaliteit van wetgeving. Dat zag je bijvoorbeeld ook bij de coronawetgeving en de omgevingswet. De tendens is volgens critici dat de kwaliteit achteruit gaat.’

In 2021 kreeg 12,9 procent van de adviezen van de Raad van State zo’n ‘zwaar dictum’.

Dat staat in schril contrast tot de periode voor de kabinetten-Rutte. Van 1998 tot 2006 leidde gemiddeld 8 procent van de adviezen tot deze beoordeling. Toch betekent dit niet direct dat wetten ook slechter worden, denkt Esser: ‘Deze adviezen worden erg serieus genomen en zo’n oordeel is voor wetgevingsjuristen op het ministerie pijnlijk. Er moet wel wat mee gebeuren, want anders is dat natuurlijk voer voor de oppositie.’