De aardgaswinning in Groningen heeft diepe sporen nagelaten in Noordoost-Nederland, waar sinds 2003 honderden aardbevingen zijn geweest. Tienduizenden huizen zijn verzakt, beschadigd en dramatisch in waarde gedaald. Maar toch komt hulp – in de vorm van versterking van woningen om schade door nieuwe bevingen te voorkomen – zeer moeizaam op gang.
Sterker nog: het aantal huizen dat daadwerkelijk is verstevigd is ‘dramatisch laag’, zegt bestuurskundige Georgina Kuipers. ‘De schatting is dat zo’n vijfentwintigduizend huizen zouden moeten worden versterkt, maar tot eind 2020 waren er pas ruim duizend helemaal klaar en was bij drieduizend huizen nog nooit iemand langsgekomen. Dat is onbegrijpelijk.’
Schadeherstel
Hoe gaat de overheid om met schade voor burgers die zijzelf - direct of indirect - heeft veroorzaakt omwille van het algemeen belang? En hoe probeert de staat de verstoorde relatie met de gedupeerde burgers weer te lijmen? Dat onderzocht Kuipers op basis van drie grootschalige overheidsprojecten: de aanleg van de Noord/Zuidlijn, de uitbreiding van luchthaven Schiphol en de gaswinning in Groningen. Volgende week dinsdag hoopt ze te promoveren op haar dissertatie Beschadigd vertrouwen.
De casus over de Groningse aardbevingen noemt ze een worst case scenario. ‘Het schadeherstelbeleid is zo moeizaam op gang gekomen, dat het moeilijk is om daar rechtvaardiging voor te vinden. Misschien is dat beschadigde vertrouwen wel nooit helemaal te herstellen.’
En dat kan een bedreiging zijn voor de democratie, legt Kuipers uit. ‘Je zult dan minder snel meedoen met de maatschappij. Als je niet het idee hebt dat jouw stem telt, ga je ook niet stemmen. En daarmee word je ook niet meer vertegenwoordigd. Bovendien weten we uit onderzoek dat vertrouwen in de overheid ervoor zorgt dat mensen zich houden aan regels, terwijl wantrouwen in de overheid juist sterk gecorreleerd is aan corruptie. Er is een minimumniveau van vertrouwen nodig om het democratisch systeem goed te laten functioneren.’
In Groningen ging het al mis bij de vraag wie er verantwoordelijk is voor alle gescheurde muren en verzakte huizen. Is dat de overheid, die de opdracht tot de gasboringen heeft gegeven? Of is het de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM), die ze heeft uitgevoerd? Beide, zegt Kuipers, want de NAM werkt voor het winnen van aardgas samen met Energie Beheer Nederland (EBN). Dat is weliswaar een zelfstandige onderneming, maar wel met de Nederlandse Staat als enige aandeelhouder.
De overheid probeert de kosten van de bevingsschade echter zo veel mogelijk op de NAM te verhalen, omdat die de directe veroorzaker is. ‘De NAM heeft inmiddels aan ruim honderdduizend mensen die aantoonbaar schade hebben door de bevingen vele tientallen miljoenen betaald voor de reparatie van huizen’, zegt Kuipers. ‘Maar sinds dit voorjaar weigert ze bepaalde kosten te vergoeden. De NAM schat de kosten voor versterking namelijk een stuk lager in dan de overheid. Die strijd gaat nog jaren duren.’
Bovendien zijn beschadigde en in waarde gedaalde huizen niet de enige kostenpost. ‘Er is door de rechter ook immateriële schade vastgesteld die een vergoeding rechtvaardigt. Het gaat dan om door de problematiek veroorzaakte stress en onzekerheid bij de bewoners.’
Trage afhandeling
De eerste vergoedingen voor immateriële schade zijn inmiddels uitgekeerd. ‘Dat is nooit eerder zo grootschalig gebeurd in Nederland’, aldus Kuipers. ‘Om ervoor te zorgen dat het voor de bewoners niet voelt alsof ze worden afgekocht, geeft de overheid alle gedupeerden de komende tijd de gelegenheid om over hun leed te vertellen.’
Maar hoe kan het dat de gedupeerden zo lang op enige erkenning hebben moeten wachten? ‘Dat komt onder meer doordat het systeem van wie wel en niet voor een vergoeding in aanmerking komt ondoorgrondelijk is. Het doet een beetje denken aan de kinderopvangtoeslagaffaire: er moeten ontzettend veel stappenplannen worden doorlopen, berekeningen worden gemaakt en regels en controles worden uitgevoerd voordat het geld kan worden uitgekeerd. Het is bijna niet uitvoerbaar.’
Die trage afhandeling voedt de scepsis van de bewoners. Nu de gaswinning namelijk wordt afgebouwd, is de verwachting dat het aantal aardbevingen blijft afnemen. ‘Hoe minder aardbevingen, hoe minder de woningen te lijden hebben. Als de NAM maar lang genoeg wacht, hoeft die mogelijk steeds minder te betalen aan versterking. Veel bewoners zien daar kwade opzet in.’
Toch is er ook een en ander gebeurd om vertrouwen te herwinnen. Zo is op advies van de Raad van State de bewijslast voor de bewoners van het bevingsgebied omgekeerd. ‘Dat houdt in dat de burger niet hoeft te bewijzen dat de schade het gevolg is van aardbevingen, maar dat de overheid moet ontkrachten dat de scheur in de muur het gevolg is van aardbevingen’, legt Kuipers uit. ‘De overheid geeft daarmee het signaal: als je een scheur in je muur hebt, is de kans wel erg groot dat dat door ons komt.’
Tekst gaat door onder kader
In haar proefschrift noemt bestuurskundige Georgina Kuipers zes principes waarmee de overheid schade kan afhandelen zonder het vertrouwen van de burger te verliezen.
Ten eerste is er erkenning nodig. ‘Geld wordt door veel mensen gezien als een erkenning van leed dat hen is aangedaan dat niet hun schuld is. Die ellende moet worden gezien en worden vergoed. In Groningen kwam die er wel, maar te laat.’
Verder moeten burgers de kans krijgen te participeren in het proces. ‘Daar was een stuk minder ruimte voor dan gewenst: de overheid liet dat namelijk over aan de NAM, terwijl een private partij veel minder dan de overheid geneigd is burgers te betrekken. Dat is hun taak niet.’
Ook de begrijpelijkheid liet te wensen over. ‘In het geval van Groningen was er geen centrale instantie waar ze heen konden met hun vragen of klachten. De Nationale Ombudsman noemde het “bestuurlijke spaghetti” waarbij onnavolgbaar was wie waarvoor verantwoordelijk was.’
Daarnaast schortte het aan openbaarheid van informatie. ‘Omdat veel bedrijfseconomische afspraken geheim worden gehouden, is nog steeds niet duidelijk wat nu de kosten zijn van het schadebeleid en welk deel daarvan door de NAM wordt betaald en welk deel door de overheid. De Tweede Kamer en de Algemene Rekenkamer hebben daarvan gezegd dat de uitgaven zo niet goed te controleren zijn.’
Ook van het vijfde principe, onafhankelijkheid, was geen sprake. ‘Hoe ingrijpender de schade is, hoe belangrijker het is dat de overheid een onafhankelijke instantie instelt waar burgers terechtkunnen. Die was er heel lang niet. Pas in 2020 werd een wettelijk verankerde onafhankelijke organisatie opgericht: Instituut Mijnbouwschade Groningen.’
Tot slot moet er een beetje voortvarendheid zitten in de schadeafhandeling. ‘Hoe dat in Groningen is verlopen, spreekt voor zichzelf.’
Daarvoor werd op basis van een amendement in de Tweede Kamer de Wet bewijsvermoeden gaswinning Groningen aangenomen. ‘De toenmalige minister (van Economische Zaken Henk Kamp, red.) wilde dat eerst niet, maar de Raad van State vond het gerechtvaardigd. Dat is zeer uitzonderlijk.’
Een belangrijke aanbeveling die Kuipers in haar proefschrift doet, is het inrichten van een loket waar burgers naartoe kunnen bellen met vragen. ‘Dat is de ultimate move om de begrijpelijkheid te bevorderen. Burgers zouden zo min mogelijk moeite moeten doen om aan informatie of een vergoeding te komen. In Groningen is dat er nooit gekomen, maar bij de Noord/Zuidlijn was die er wel. Dat heette het Schadebureau.’
Voor de gedupeerden van het aardbevingsgebied komt die aanbeveling echter te laat. ‘Het wantrouwen, de boosheid en de wanhoop onder de getroffen bewoners is eerder veroorzaakt door de manier waarop de overheid met de bewoners is omgegaan, dan door de aardbevingen zelf. In Groningen is inmiddels heel veel geld verstrekt, maar de manier waarop het is gegaan, is ondermaats. Zeker bij grootschalige projecten weet de overheid dat er schade aan burgers wordt aangericht. Zij moet er vooraf beter over nadenken hoe ze dat kan beperken.’
Georgina Kuipers, Beschadigd vertrouwen. Uitgeverij Wolters Kluwer, 708 pgs. €70,-