U heeft het spanningsveld onderzocht tussen ingewikkelde wetten en het op een begrijpelijke manier uitleggen daarvan door de Belastingdienst aan de burger. Waarom?
‘Wat juridisch ingewikkeld is, moet je in begrijpelijke woorden kunnen uitleggen. Maar toen ik fiscaal recht ging studeren, kwam ik erachter dat er een groot verschil zit tussen de wereld van het recht en die van gewone communicatie. In de praktijk is het heel lastig om juridische concepten begrijpelijk te vertalen voor de burgers.’

Wat bijvoorbeeld?
‘Neem de term partner: in het gewone leven noem je degene met wie je je leven deelt zo. In het belastingrecht wordt fiscaal partner bedoeld: mensen met specifieke kwalificaties. De Belastingdienst heeft te maken met een grote groep gebruikers die niet deskundig is en heeft dus de uitdagende taak om ingewikkelde wetten op een begrijpelijke manier te vertalen. Heel vaak gaat dat goed, maar het is onvermijdelijk dat het ook misgaat. Ik heb gekeken naar de problemen die dan ontstaan, en richtte me op de site van de Belastingdienst, brochures en de Belasting­telefoon.’

 Wat raakt er verloren in die vertaling?
‘Bijvoorbeeld uitzonderingen op een regel, of de interactie tussen regels. Wetteksten verschillen enorm van voorlichtingsteksten. Wetten beginnen met definities, werken begrippen en concepten uit. Burgers zijn daarin niet geïnteresseerd, die willen weten wat het betekent als ze een huis hebben gekocht, een auto importeren of een nieuwe baan hebben. Als leek weet je nooit of en welke informatie je mist; je hebt alleen de informatie die voorhanden is.’

Heeft u een voorbeeld waarin het misging?
‘Recent was er een arrest waarin een burger had gezocht naar de fiscale gevolgen van de afkoop van een lijfrenteverzekering op de site van de Belastingdienst. Daar stond in welke gevallen er fiscale consequenties zouden zijn als je die verzekering voortijdig zou afkopen. Die man had deze afgesloten vóór 1990, dus hij zou geen revisierente verschuldigd zijn. Dus die man kocht die verzekering af, maar kreeg vervolgens een beschikking met revisierente van ruim 37.000 euro. De informatie op de website was maar voor één uitleg vatbaar. Maar op de website stond niet dat er een uitzondering was, door een verandering van fiscale regels in 2001. Die gold voor deze man.

‘De zaak kwam tot de Hoge Raad. Die oordeelde dat de hoofdregel is dat je als burger niet mag vertrouwen op voorlichting van de Belastingdienst, tenzij je voldoet aan bepaalde uitzonderingen. In dit geval was er volgens de Hoge Raad geen sprake van een uitzondering.

‘Toch zag De Hoge Raad aanleiding om de koers iets bij te stellen, want de site gaf informatie waarvan de burger niet had kunnen weten dat die onvolledig was en had op grond daarvan gehandeld. Hij kreeg gelijk en hoefde niet te betalen.’

Dus ondanks verkeerde of onvolledige voorlichting door de Belastingdienst moet de burger betalen?
‘Als het gaat om algemene voorlichting, is de koers van de Hoge Raad sinds eind jaren zeventig dat het in het belang van belastingplichtigen en de Belastingdienst is dat de Belastingdienst zijn voorlichtende taak onbelemmerd moet kunnen vervullen. Het risico op onjuistheden in de voorlichting ligt daarbij in principe bij de burger, tenzij er sprake is van een uitzonderingsgeval.’

Dat is toch heel gek?
‘Gewone mensen vinden dat gek, maar juristen vinden dat verklaarbaar. Die zeggen: wat in de wet staat, gaat voor. Die mag niet zomaar opzij worden gezet door een foutje in de voorlichting. Maar het recht is er voor de burger, dus het kan niet zo zijn dat de regels zo streng zijn dat ze zich tegen de burger keren. Mijn conclusie is dan ook dat het anders moet. Het uitgangspunt moet zijn dat burgers kunnen vertrouwen op voorlichting van de Belastingdienst. Betrouwbaarheid van de overheid is een heel belangrijk thema, zeker na de toeslagenaffaire.’

Hoe vaak komt het voor dat een burger in dergelijke rechtszaken verwikkeld raakt?
‘Ik heb geteld hoeveel zaken er tussen 1979 en 2020 bij de belastingrechter zijn gekomen. Daaruit kwamen 131 zaken die voor mijn onderzoek relevant waren. In 95 procent van die gevallen kreeg de belastingplichtige ongelijk. Ik kan niet zeggen hoe representatief dit is: niet elke uitspraak wordt gepubliceerd en ook niet elke zaak komt bij de rechter. Er zijn dus geen nauwkeurige gegevens, al ligt het voor de hand te denken dat het vaker voorkomt. Op basis van de zaken die ik aantrof weten we dat de burger heel vaak aan het kortste eind trekt.’

Kan de burger dan nog wel vertrouwen op voorlichting van de Belastingdienst?
‘Het vertrouwen in de overheid is onder druk komen te staan, en de regel dat onjuiste voorlichting in principe voor rekening is van de burger draagt niet bij aan herstel daarvan. Er zijn dus goede argumenten om meer rechtsbescherming te bieden aan burgers die in goed vertrouwen zijn afgegaan op voorlichting. Er is een koerswijziging nodig. Dat zorgt voor een betrouwbaardere overheid. Voorlichting heeft een belangrijke functie en daar moeten we juridisch dus ook zo mee omgaan.’

Tirza Cramwinckel promoveerde 12 oktober cum laude met haar proefschrift Voorlichting door de Belastingdienst in rechtsstatelijke context. Een juridisch en communicatiewetenschappelijk onderzoek naar gewekt vertrouwen.