God tegen kunstmest

THOMAS BLONDEAU

Hoe winnen en verliezen beleidsmakers het vertrouwen van de burgers? Voor antwoorden keek bestuurskundige Gerard Breeman naar het landbouwbeleid van de afgelopen eeuw. Wanneer instellingen hun vanzelfsprekendheid verliezen.

‘Gaat u rustig slapen, de regering waakt’, zei minister-president Hendrik Colijn bij de Duitse bezetting van het Rijnland in 1936. Het zijn woorden waarmee een premier vandaag niet mee weg komt. En een koosnaampje als ‘Vadertje’ zal Balkenende of Bos niet snel ten deel vallen. Een vaderlijk vertrouwen in de overheid is niet meer van deze tijd.

Sterker nog, verleden jaar werd op initiatief van minister Pechtold de Nationale Conventie opgericht. Deze commissie, samengesteld uit wetenschappers, bestuurders en jongeren, dient het staatsbestel tegen het licht te houden en te onderzoeken welke elementen nog bestaansrecht hebben. De Conventie laat geen twijfel bestaan over haar doel, namelijk het vertrouwen herstellen tussen burger en overheid. Kunnen veranderingen in het bestel daartoe bijdragen?

Een van de leden van deze conventie is Leids hoogleraar bestuurskunde Jouke de Vries. In de hoedanigheid van promotor begeleidde De Vries een promotie-onderwerp die hem waarschijnlijk behulpzaam kan zijn bij zijn commissiewerk. Verleden week verdedigde Gerard Breeman zijn proefschrift Cultivating Trust, How do public policies become trusted?. Breeman onderzocht hoe beleidsmakers tijdens de formulering en uitvoering van het beleid het vertrouwen van de burgers verliezen of winnen. In antwoord op deze vraag kijkt de bestuurskundige naar de Nederlandse landbouwgeschiedenis van de moderniseringslag aan het eind van de negentiende eeuw tot de uitbraak van mond- en klauwzeer in 2001. De bestuurskundige stelt scherp op de landbouwsector omdat deze gekenmerkt wordt door een sterk wisselende vertrouwensrelatie. Was er sprake van veel vertrouwen tussen boeren en overheid na de tweede wereldoorlog, dan tonen de laatste decennia een stevige kentering van die gevoelens. De regulering van bijvoorbeeld melk- en mestoverschotten zijn daar debet aan. Ook het aan banden leggen van productie zoals gebeurd is bij de varkenspestcrisis eind jaren negentig deed het wantrouwen toenemen.

Breemans beschrijft drie mechanismen waardoor collectief vertrouwen (‘het wij-denken’) tot stand kan komen. De bekendste is wellicht het crisismechanisme omdat die er toe kan leiden om te verbroederen. Andere mogelijkheid voor het ontstaan van vertrouwen kan zich voordoen wanneer individuen leden zijn van een gespecialiseerd netwerk en daardoor een gedeelde belevingswereld hebben, het zogenaamde diffusiemechanisme. Ook kan het ontstaan als het vertrouwen in een bepaalde instelling ertoe leidt dat een andere instituut met soortgelijke kenmerken ook vertrouwd wordt. Het zijn echter allemaal mechanismen die ook kunnen leiden tot een verlies van vertrouwen. Als bijvoorbeeld in een netwerk enkele leden dissonante ideeën verspreiden, kan de hele structuur uit elkaar vallen.

Het crisis- en de diffusiemechanisme zijn flink werkzaam aan het eind van de negentiende eeuw wanneer een graancrisis ontstaat door de invoer van goedkoop graan uit de Verenigde Staten. Landbouwers en overheid gaan samenwerken en de landbouworganisaties als de Christelijke Boeren en Tuinders Bond (CBTB) verzorgen onderwijs en voorlichting over modernisering. Met coöperatieven, melkfabrieken en verzekeringmaatschappijen tot gevolg. Organisaties zoals de bonden zorgden voor een goede diffusie van ideeën en vertrouwen. Na de tweede wereldoorlog blijft het moderniseringsbeleid vertrouwen generen. Immers, voor de oorlog was dat succesvol en dus werd het sjabloon overgenomen.

Wanneer echter medio jaren zeventig sprake is van een economische crisis begint het vertrouwen te scheuren. Agrariërs die vroeger niet meekonden met de prijzenverlaging, konden voor de crisis makkelijk emplooi vinden buiten het boerenbedrijf. Door de krapte op de arbeidsmarkt, was dat niet langer vanzelfsprekend. Als de overheid in de jaren tachtig de melk- en boteroverschotten gaat beteugelen, is de voortgaande afkalving van het collectieve vertrouwen een feit te noemen.

Vertrouwen tussen boer en beleidsmaker ontstond in het verleden wanneer de overheid onzekerheid kon wegnemen. Zo konden boeren overgaan tot het gebruik van kunstmest door hen via lezingen en demonstraties te overtuigen van het nut ervan. Maar net zoals boeren in Kootwijkerbroek tijdens de MKZ-crisis in 2001 niet akkoord gingen met de bestrijdingsmethode, zo waren sommige landbouwers aan het begin van de twintigste eeuw niet te vinden voor het gebruik van kunstmest. De Kootwijkers waren niet zeker van de aanwezigheid van het virus en de sceptische boeren vonden dat kunstmest inging tegen de natuurlijke orde van God. In beide gevallen kon er geen aansluiting gevonden worden bij de belevingswereld van de boeren. Een informatiebijeenkomst in Kootwijkerbroek zorgde zelfs voor alleen meer wantrouwen.

Wie terug wil naar het vooroorlogse vertrouwen tussen beleidsmaker en landbouwer, staat voor een ingewikkelde taak. Door de vroegere nadruk op productie zijn facetten als dierenwelzijn en duurzaamheid ondergesneeuwd. Als reactie hierop zijn verschillende subgroepen ontstaan zoals bijvoorbeeld ecologische boeren. Door de versplintering is het tot stand brengen van een collectief vertrouwen moeilijk. Wanneer de onderdelen van de landbouwsector teveel verschillende redenen heeft om vertrouwen te schenken, komt dat moeilijk tot stand.

Breeman gaat in zijn proefschrift ook nog even in op de befaamde boer Koekoek. Deze misnoegde landbouwer kan gezien worden als een voorbode van het geërodeerde vertrouwen in de overheid. Hij zat voor zijn eigen Boerenpartij van 1963 tot `81 in de Kamer. Hij wantrouwde de landbouwverenigingen en pleitte voor hun ontbinding. Volgens hem werden deze verenigingen voorgezeten door een paar individuen die alle touwtjes in handen hielden. Als reden voor dit ongenoegen wordt onder meer aangevoerd dat Koekoek een andere geloofsachtergrond had dan de CBTB. Frappant was dat zijn electoraat mede bestond uit malcontente kleine boeren die het financieel moeilijk zouden krijgen mocht Koekoeks beleid uitgevoerd zou worden. Maar ze deelden hun ontevredenheid met Koekoek. Het uitventen van wantrouwen kan dus leiden tot kiezerswinst ongeacht de oorzaak van dat wantrouwen.

Gerard Breeman: Cultivating Trust, How do public policies become trusted?. Promotie was 2 maart